Конституционная реформа России: крымский опыт

• 

Подробности

Категория: Человек и закон

Опубликовано 30.06.2020 11:44

Просмотров: 718

Русский общественный и государственный деятель, реформатор и законотворец М. Сперанский утверждал: «Конституция останется пустой теорией, если у законодательной власти не будет сил заставить исполнительную власть подчиняться Конституции». Эти слова до сих пор актуальны. В преддверии конституционной реформы Председатель Государственной Думы РФ В. Володин заявил об отсутствии баланса полномочий законодательной и исполнительной власти. Видение этой проблемы даёт понимание необходимости совершенствования федеральной формы правления. Эксперт по государственному праву Григорий ДЕМИДОВ уверен: «С утверждением поправок в Конституцию у избирателей появляется реальный рычаг влияния на власть с помощью выборов. Граждане смогут контролировать предвыборные программы депутатов и социальные гарантии». Накануне всенародного голосования мы ещё раз обсуждаем ключевые поправки в Основной Закон государства.

— Григорий Викторович, может ли нынешняя конституционная реформа дать баланс ветвям власти?

— Совершенствование федеральной формы правления очевидно. Когда россияне избирают Президента и Государственную Думу, они одобряют их предвыборные программы и наделяют кандидатов властными полномочиями. Президент и депутаты должны реализовывать свои программы. Следовательно, обладать полномочиями по формированию правительства и исполнительной власти, определению программ и направлений деятельности, контролю и ответственности за их невыполнение. Это и должно быть закреплено Конституцией, определяющей форму правления и систему органов государственной власти.

— А нынешний Основной Закон государства такого не предполагает?

— Отмечу, Конституцией России 1993 г. закреплены основополагающие принципы: человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (статья 2). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3).

Но действующая Конституция разрабатывалась в начале 90-х, в условиях тотального социально-экономического и политического кризиса, жёсткого противостояния в высших эшелонах власти. В итоге её положения, утверждённые на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года, радикально ограничивают полномочия президента (статья 83) и парламента страны — Федерального Собрания (статьи 102, 103). Речь идёт о формировании правительства и определении программы его деятельности, контроле, отчётности и ответственности членов правительства перед президентом и парламентом (статьи 110—117). Государственная Дума согласовывает лишь кандидатуру премьера, внесённую президентом (пункт «а» статьи 103). А президент — только по предложению премьера назначает и освобождает от должности членов правительства (пункт «д» статьи 83). Премьер определяет основные направления деятельности правительства (статья 113). Разработка и реализация федеральных программ по государственному, экономическому, экологическому, социальному, культурному и национальному развитию (статья 71) ни к чьим полномочиям не отнесены. Поэтому госпрограммы разрабатываются, утверждаются, изменяются правительством в порядке, установленном самим правительством. Нонсенс! При этом Конституция не предусматривает, что президент и парламент могут контролировать деятельность правительства и исполнительной власти, освобождать от должности членов правительства, не справляющихся с обязанностями.

— То есть гарантии, закреплённые в первой главе Основного Закона, не получили должного развития в других положениях Конституции?

— Именно это приводит к пробуксовке всей системы власти. Лишь с избранием Владимира Путина президентом страны, в силу его личных качеств, профессионального опыта и убеждений, положение дел стало меняться. В то же время закреплённая Конституцией форма правления оставалась прежней. Поэтому многие указы президента и утверждённые им национальные проекты не выполнялись. Но гарантией суверенитета страны и благополучия граждан не могут служить только личные качества того или иного человека, занимающего пост главы государства. Это рулетка. Такой гарантией должны быть Конституция и механизмы прямого народовластия, органы власти, обеспечивающие реализацию волеизъявления народа, права и интересы граждан. Это основная задача конституционной реформы.

— Нынешние поправки в Конституцию способны изменить положение?

— Благодаря изменениям президент осуществляет общее руководство Правительством Российской Федерации и вправе главенствовать на его заседаниях. Это усиливает его ответственность. Формирование всего состава Кабинета министров будет осуществляться с прямым участием президента и парламента и закреплением права главы государства самостоятельно освобождать от должности министров. Таким образом, согласно поправкам президент назначает председателя правительства, кандидатура которого утверждена Государственной Думой по представлению президента, и освобождает его от должности. Также глава государства назначает заместителей председателя правительства и федеральных министров, утверждённых Государственной Думой, за исключением федеральных министров, кандидатуры которых согласовывает с Советом Федерации, освобождает всех перечисленных лиц от должности.

— То есть исключено условие об освобождении только по предложению премьера?

— Да. Это не лишает права премьера или Федерального Собрания вносить такие предложения президенту. Но освобождение членов правительства от должности осуществляется президентом, и он может выступать в таком случае арбитром или гарантом прав членов правительства от произвола. Это бывает в отношениях между такими органами. Наконец, предусмотрено, что акты правительства могут быть отменены Президентом Российской Федерации.

— Разве президент не имел таких прав?

— Не имел. Участие парламента в формировании всего состава правительства отражает, кстати, крымский опыт, когда согласно Конституции АРК 1998 г. Верховный Совет АРК согласовывал с президентом страны кандидатуру премьера. Затем назначал его на должность и уже по предложению премьера обсуждал кандидатуры и назначал весь состав правительства. Верховный Совет АРК утверждал программы социально-экономического развития и мог освободить от должности любого члена правительства, не справляющегося со своими обязанностями.

— Но конституционная реформа не наделяет президента и Федеральное Собрание полномочиями по принятию федеральных программ социально-экономического развития…

— Мы обратили на это внимание рабочей группы. Решено, что такие вопросы можно урегулировать федеральным законом. Из Конституции исключены положения о том, что премьер определяет основные направления деятельности правительства. Закреплены ограничения для лиц, занимающих государственные должности по наличию у них иностранного гражданства и счетов в иностранных банках. Впереди предстоит огромная работа по законодательному урегулированию изменений Конституции. Принципиально важно, что в соответствии с реформой Совет Федерации и Государственная Дума наделены правом осуществлять парламентский контроль, в том числе за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления. Порядок этого контроля будет определяться федеральными законами и регламентами палат Федерального Собрания.

— У Республики Крым есть опыт осуществления таких полномочий, в частности, за соблюдением прав граждан.

— Не только опыт, но и нормативная база. Но мы не вписывались в правовую систему Украины, поэтому любые наши действия могли быть оспорены. В настоящее время это можно закрепить при подготовке федерального и республиканского законодательства и использовать.

— Что ещё принципиально важного предусматривает реформа в организации деятельности органов власти?

— Большой резонанс получило предложение президента о включении в Конституцию положений о единой системе публичной власти и создании Государственного Совета Российской Федерации. Это хорошо для согласованной работы и взаимодействия органов публичной власти. Думаю, президент предлагал образование механизмов сдержек и противовесов в виде Государственного Совета для усиливающейся президентской власти. Самостоятельно принимать основополагающие решения он уже не сможет.

В отношении единой системы публичной власти возникли опасения, что местное самоуправление утратит самостоятельность в решении местных задач. И все финансы и усилия будут сосредоточены на выполнении общегосударственных за счёт местных. Как это произошло согласно Конституции СССР 1936 года. В рабочей группе обсуждались эти риски, и чтобы их исключить, прошло следующее определение: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». Все акты, не соответствующие этому критерию, могут быть обжалованы в суде, вплоть до Конституционного.

— Что можно сказать о порядке взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти?

— В компетенции каждого из них закреплены вопросы собственного ведения. Но абсолютная децентрализация вопросов ведения и полномочий нереальна. Зачастую возникает необходимость совместного решения проблем. Например, в районных центрах и в столице республики находятся не только городские, но и районные, республиканские органы власти, медицинские и учебные учреждения. Вопросы их расположения и функционирования нужно согласовывать с местным самоуправлением. Есть и другие вопросы взаимодействия. Кроме того, нет необходимости создавать на местах федеральные или республиканские органы и тратить на это средства, если там есть органы с аналогичными функциями.

— Вы имеете в виду передачу или делегирование государственных полномочий?

— Именно это. В поправках к Конституции предусмотрено, что «органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств». При этом совершенно обоснованно установлено, что «реализация переданных полномочий подконтрольна государству». Эти вопросы ранее не были урегулированы должным образом.

Видимо, с передачей государственных функций связана поправка о том, что органы власти могут участвовать в формировании местного самоуправления, назначении на должность и освобождении должностных лиц муниципалитетов в установленном порядке федеральным законом. В контексте выполнения переданных государственных полномочий это обоснованно.

— Григорий Викторович, статьёй 7 Конституции установлено, что Российская Федерация — социальное государство. В поправках имеется ряд положений на эту тему.

— Помните идеи Великой французской революции — «Свобода! Равенство! Братство!»? Чтобы их конкретизировать и реализовать, потребовалось ещё несколько революций. И только Великая Октябрьская заставила власти повернуться лицом к закреплению, по меньшей мере, политических и социальных прав граждан. Так возникло понятие «социальное государство». Не социалистическое, отрицавшее частную собственность на средства производства, что также оказалось крайностью. Даже Маркс диалектично относился к этой идее, а Ленин ввёл НЭП. К Конституции РФ 1993 г. часто предъявлялись претензии об отсутствии идеологических компонентов. Социальные поправки наполняют конкретным содержанием понятие «социальное государство». Устанавливается, что в Российской Федерации уважается труд граждан и гарантируется минимальный размер его оплаты не менее величины прожиточного минимума по РФ. Формируется система пенсий по принципу справедливости и солидарности поколений, будет индексация пенсий — не реже одного раза в год. Гарантируются обязательное социальное страхование, адресная социальная поддержка граждан, индексация пособий. Создаются условия для взаимного доверия государства и общества, гарантируются защита достоинства граждан, уважение человека труда, обеспечиваются сбалансированность прав и обязанностей гражданина, социальное партнёрство, экономическая, политическая и социальная солидарность, поддержка институтов гражданского общества, которые будут участвовать в выработке и проведении политики реализации принципов социального партнёрства. С утверждением поправок к Конституции у избирателей появляется реальный рычаг влияния на власть путём выборов для выполнения ею социальных гарантий и предвыборных программ.

— Что ещё из крымского опыта и предложений получило отражение в поправках к Конституции РФ?

— Конституционное право находится в развитии. Опыт отдельных республик поддерживается и распространяется. Очень важно для России как многонационального государства, что прошли наши предложения о закреплении гарантий сохранения многообразия культур. Они были предусмотрены, кстати, Конституцией АРК 1998 г. (статья 14), затем в Лиссабонском договоре Евросоюза, а в настоящее время — в Конституции России.

Учтён наш опыт в положениях о принципах отношений с окружающей природной средой в целях снижения негативного воздействия на неё хозяйственной и иной деятельности, сохранения уникального природного и биологического многообразия.

Некоторые положения Конституции АРК 1998 г. становятся исключительно актуальными. Например, о сохранении генетического фонда растительного и животного мира. Эксперименты с генной инженерией, созданием искусственных организмов и искусственного интеллекта должны иметь свои границы, иначе возникнет угроза существованию естественной природной среды и самого человека. Кроме того, человеческое общество неминуемо придёт к необходимости обеспечивать экологический баланс при использовании природных ресурсов, поскольку это естественная среда существования человека. Уничтожение среды повлечёт и гибель человечества. Решение этих вопросов назрело давно. Конституционное право в третьем тысячелетии будет развиваться в направлении, у истоков которого стоял Крым.

Беседовала Светлана МАКАРЕНКО